Значимым шагом, оказавшим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации, стало образование федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента России. При этом ставилась вполне практическая задача, которая не только и не столько была направлена на создание сильного государства, сколько на формирование государства эффективного. Именно этой проблеме в 2000 году было посвящено Послание Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина Федеральному Собранию.
Возможность назначения главой государства своих полномочных представителей была изначально предусмотрена пунктом «к» статьи 83 Конституции Российской Федерации. Однако на нормативном и практическом уровне предоставленная возможность была реализована только семь лет спустя, когда был издан Указ Президента России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Согласно пункту 1 Положения, утвержденного этим Указом, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. При этом основной задачей данного должностного лица является реализация конституционных полномочий главы государства на территории федерального округа.
Существование подобной должности логично вытекает из федеративного устройства России и наличия у нее обширной территории. Не смотря на то, что номинально субъекты федерации наделяются некоторой долей самостоятельности в принятии решений, все же независимость их достаточно относительна и влияние центральной федеральной власти во многом является определяющим. При такой организации власти существование полномочных представителей главы государства на местах позволяет быстрее внедрять политические решения и президентские программы на окружном уровне и своевременно проводить мониторинг эффективности их действия.
Изначально перед федеральными округами ставилось пять главных задач, реализации которых в том числе должны были содействовать полномочные представители Президента РФ:
1) приведение регионального законодательства в соответствие Конституции Российской Федерации;
2) нуллификация договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами Федерации;
3) установление должного контроля за соблюдением законодательства в регионах;
4) выведение органов местного самоуправления из-под фактического контроля глав администраций регионов;
5) разработка прогноза возможного варианта реформирования федеративного устройства России по итогам решения двух задач.
Многие из этих задач успешно выполнены. Так, на настоящий момент аннулированы практически все договоры о разграничении полномочий. Немалую роль в этом сыграли полномочные представители Президента РФ.
Полномочный представитель Президента в федеральном округе является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации. Срок его полномочий строго не определяется Указом, однако, во всяком случае, он не может превышать срока исполнения полномочий самим главой государства. Правовой статус данного должностного лица характеризуется наличием у него определенного круга прав и обязанностей. При этом в процессе осуществления своей деятельности полномочный представитель должен руководствоваться основными задачами своей деятельности, указанными в разделе II Указа № 849. В соответствии с данным нормативно-правовым документом, основными задачами полномочного представителя Президента в федеральном округе являются:
1) организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
2) организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти;
3) обеспечение реализации кадровой политики главы государства;
4) представление Президенту России регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение соответствующих предложений.
Стоит отметить, что задачи деятельности рассматриваемого нами должностного лица сформулированы достаточно четко и выделяют определенные сферы его деятельности, в которых реализуется правовой статус представителя. Для реализации указанных задач, в соответствие с пунктом 7 Указа, полномочный представитель Президента в федеральном округе наделяется достаточно обширным комплексом прав. Рассмотрим их более подробно.
1. Данное должностное лицо может запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц.
Указанное полномочие является необходимым для осуществления первых двух задач деятельности полномочного представителя главы государства. При этом объем поступающей информации и сама деятельность по ее сбору, как правило, не осуществляется им лично. Для этого, на основании пункта 10 Указа при каждом полномочном представителе создается аппарат, в состав которого входят заместители данного должностного лица, их помощники и иные служащие. Структура и штатная численность такого аппарата, а также количество заместителей полномочного представителя утверждается Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.
Данное право входит в комплекс так называемых информационных прав представителя Президента, к которым также относятся:
1) право пользоваться банками данных Администрации Президента и федеральных органов государственной власти;
2) право использовать государственные системы связи и коммуникации.
2. Следующее полномочие касается именно вышеуказанных сотрудников аппарата и заключается в праве полномочного представителя направлять своих заместителей и сотрудников аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа. Данное полномочие необходимо для осуществления локального контроля за реализацией президентских требований на местах.
3. Полномочный представитель Президента Российской Федерации имеет право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений главы государства, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. При этом для проведения проверок и анализа состояния дел в организациях данного округа он может привлекать сотрудников Контрольного управления Президента, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
4. Следующее полномочие данного должностного лица состоит в том, что он имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан. Это право действует на основании принципа свободного предоставления информации указанными органами, а также во исполнение положений части 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
5. При исполнении своих должностных обязанностей полномочный представитель имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа. Как правило, такой доступ предоставляется при предъявлении служебного удостоверения. Однако в случае, если данная организация имеет какое-либо отношение к государственной тайне или располагает информацией, носящей конфиденциальный характер, то для доступа в такую организацию необходимо специальное разрешение. Кроме того, полномочный представитель в этом случае будет предупрежден об ответственности за разглашение указанной информации.
6. Для принятия решений или обсуждения возникших вопросов, полномочный представитель Президента России также имеет право образовывать совещательные и консультативные органы.
7. Кроме того, как непосредственный представитель федеральной власти на окружном уровне, данное должностное лицо имеет право вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания.
Представленный комплекс прав адекватно отражает специфику деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации и является достаточным для решения его основных задач. Помимо прав статус представителя также предполагает наличие определенных обязанностей. Такие обязанности вытекают из пункта 5 Указа № 849. Рассмотрим основные из них:
1. В целях реализации первой основной задачи полномочного представителя Президента, данное должностное лицо обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, а также организует взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Указанная обязанность имеет своей целью также мониторинг мнения отдельных субъектов, с целью более эффективного внедрения основных направлений внутренней политики государства.
В случае возникновения разногласий между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации на полномочного представителя также возложена обязанность организовать по поручению Президента проведение согласительных процедур для разрешения таких разногласий.
2. В целях реализации четвертой основной задачи, данное должностное лицо анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах. На основании полученных данных полномочный представитель вносит Президенту РФ соответствующие предложения. Данная обязанность возлагается на весь аппарат представителя в целом.
3. В целях обеспечения кадровой политики Президента, его полномочный представитель согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих, а также на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти.
Также во исполнение указанной задачи полномочный представитель Президента России согласовывает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления таких обществ. Здесь, однако, стоит отметить, что казачьи общества наделены достаточной самостоятельностью в выборе своих атаманов.
4. Также в обязанности полномочного представителя входит разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. При осуществлении указанной обязанности, представитель обязан руководствоваться основными направлениями внутренней и внешней политики государства и федеральных программ.
5. Непосредственно в целях реализации второй основной задачи полномочный представитель организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.
6. Полномочный представитель Президента Российской Федерации также обязан одновременно осуществлять контроль за соблюдением как федеральных, так и региональных интересов. В этих целях на него возложены функции по согласованию проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа, а также внесение предложений Президенту о приостановлении действия актов органов государственной власти субъектов федерации, в случае их несоответствия Конституции России и федеральному законодательству. При этом Указом не предусмотрена ответственность представителя за невыполнение указанных функций, и не содержится указания на то, обязан ли он вносить соответствующие предложения главе государства.
7. Выполняя представительские функции главы государства на территории федерального округа, полномочный представитель вручает по поручению Президента государственные награды Российской Федерации, почетные грамоты главы государства, а также объявляет о поощрении в виде благодарности от его имени. Стоит отметить, что внесение представлений о награждении указанными наградами главе государства, а также согласование материалов о награждении также в полной мере возлагается на полномочного представителя. Кроме того, данное должностное лицо вручает удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции. 8. Помимо обязанностей, непосредственно связанных со статусом полномочного представителя Президента, на него также возложены полномочия по непосредственной координации деятельности его аппарата. При этом общая координация, в силу пункта 9 Указа, осуществляется Руководителем Аппарата Президента Российской Федерации. На полномочного представителя же в свою очередь возложены обязанности по распределению обязанностей между заместителями, утверждению должностных инструкций, решению кадровых вопросов, а также по непосредственному руководству деятельностью аппарата.
В целом можно отметить, что весь комплекс обязанностей полномочного представителя непосредственно связан с основными задачами его деятельности и направлен на их реализацию.
В заключение ответа на данный вопрос хотелось бы отметить, что создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации привело к утверждению трехуровневого управленческого механизма в стране: федеральный центр - федеральный округ - субъект Федерации. Стоит также отметить, что практика деятельности данных должностных лиц показала, что объем полномочий, предоставляемых им Указом № 849 не является достаточным. В частности, положения о праве осуществлять контроль за исполнением федерального законодательства, подзаконных актов и федеральных целевых программ. Не совсем понятны пределы осуществления такого контроля и вмешательства полномочных представителей в деятельность органов государственной власти. На наш взгляд, все недостатки нормативного регулирования деятельности данных должностных лиц должны быть проанализированы и исправлены в ближайшем времени для повышения эффективности их деятельности в процессе реализации поставленных Президентом задач.
Указ о назначении Александра Беглова полномочным представителем президента РФ в Северо-Западном федеральном округе. Ранее Александр Беглов был полпредом в Центральном федеральном округе.
Александр Дмитриевич Беглов родился 19 мая 1956 года в городе Баку Азербайджанской ССР (ныне - Азербайджанская Республика). Отец - участник Великой Отечественной войны.
В 1983 году окончил Ленинградский инженерно-строительный институт (ныне - Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет) по специальности "Промышленное и гражданское строительство", в 2003 году - Северо-Западную академию государственной службы (ныне - Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ).
Кандидат технических наук. В 1994 году в Санкт-Петербургском государственном архитектурно-строительном университете защитил диссертацию на тему "Устойчивость железобетонных элементов из плоскости изгиба".
Доктор экономических наук. В 2012 году в Московском государственном университете технологий и управления им. К. Г. Разумовского защитил диссертацию на тему "Управление производством продукции АПК в казачьих сообществах как потенциал устойчивого социально-экономического развития регионов".
В 1976-1978 годах проходил срочную службу в Вооруженных силах СССР.
В 1979-1985 годах занимал инженерно-технические, затем руководящие должности в строительных организациях Ленинграда.
В 1985 году был назначен начальником управления капитального строительства №3 Главного управления капитального строительства исполнительного комитета Ленинградского городского совета народных депутатов (Ленгорисполкома).
С 1986 по 1988 год - заведующий отделом строительства и промышленности строительных материалов Ленгорисполкома.
В 1989-1990 годах - заведующий сектором социально-экономического отдела Ленинградского обкома КПСС.
В 1990-1991 годах работал заместителем начальника управления капитального строительства исполкома Ленинградского совета народных депутатов (Ленсовета).
С 1991 по 1997 год - главный инженер совместного российско-германского строительного предприятия "Мелазель" (с 1992 года - ТОО "Мелазель"; с 2000 года - ТОО "Олимпия-2000"). Беглов занимался бизнесом в строительно-ремонтных и транспортно-ремонтных фирмах. В частности, являлся одним из учредителей ТОО "Росэкотех", ТОО "Аэро-Рекорд", производственно-транспортной компании "Стык", ООО "Издательский дом "Деловой партнер". Участвовал в создании российско-германской строительной компании ЗАО "Олимпия-Ко", был президентом некоммерческого партнерства "Ассоциация предприятий дорожного комплекса Санкт-Петербурга".
В 1997-1999 годах - старший научный сотрудник кафедры теоретической механики, докторант Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета.
С сентября 1999 года по июнь 2002 года - глава территориального управления Курортного административного района Санкт-Петербурга.
В июне 2002 года был назначен вице-губернатором - руководителем канцелярии администрации Санкт-Петербурга. После назначения губернатора города Владимира Яковлева заместителем председателя правительства РФ, с июня по октябрь 2003 года исполнял обязанности губернатора Санкт-Петербурга.
В мае 2003 года вступил в партию "Единая Россия". С июня 2003 по июль 2004 года - секретарь политсовета Санкт-Петербургского регионального отделения партии. Был членом Высшего совета партии.
В 2003 году перешел на работу в Администрацию президента РФ. С 15 октября 2003 года по 27 мая 2004 года - первый заместитель полномочного представителя президента РФ в Северо-Западном федеральном округе. До 1 ноября 2003 года должность полпреда занимала Валентина Матвиенко, затем ее сменил Илья Клебанов.
7 декабря 2003 года Беглов был избран депутатом Госдумы IV созыва по списку партии "Единая Россия" (возглавлял региональную группу "Петербургская"). От депутатского мандата отказался.
С 27 мая 2004 года по 12 мая 2008 года - помощник президента РФ - начальник Контрольного управления президента РФ. Пост главы государства в этот период занимал Владимир Путин. Беглов осуществлял организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности президента по вопросам контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и др.
С 12 мая 2008 года по 23 мая 2012 года - заместитель руководителя Администрации главы государства Дмитрия Медведева (до декабря 2011 года Администрацией руководил Сергей Нарышкин, затем - Сергей Иванов). Беглов курировал канцелярию президента РФ, отвечал за документооборот.
С 23 мая 2012 года по 25 декабря 2017 года - полномочный представитель президента РФ в Центральном федеральном округе. Ранее этот пост занимал Олег Говорун, возглавивший в 2012 году Министерство регионального развития РФ.
Председатель Совета при президенте РФ по делам казачества (с 2009 года).
Член Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам (с 30 июня 2016 года).
Был членом Совета при президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (в 2005-2008, 20012-2016 годах).
Возглавлял советы директоров ОАО "Концерн ПВО "Алмаз-Антей" (с июля 2008 года), ОАО "Ракетно-космическая корпорация "Энергия" им. С. П. Королева" (2009-2011). Являлся председателем наблюдательного совета Национального исследовательского центра "Курчатовский институт".
Входит в общественно-попечительский совет кронштадтского Морского собора во имя святителя Николая Чудотворца.
Общая сумма декларированного дохода за 2016 год составила 6 млн 843 тыс. руб., супруги - 2 млн 754 тыс. руб.
Действительный государственный советник РФ I класса (2004).
Награжден орденом "За заслуги перед Отечеством" III и IV степеней (2012, 2006), почетной грамотой правительства РФ (2006).
Заслуженный строитель РФ (2004).
Имеет ордена Русской православной церкви: Святого благоверного князя Даниила Московского I степени (2011), Преподобного Сергия Радонежского I степени (2013; 2014).
Женат, имеет трех дочерей. Супруга - Наталья Владимировна Беглова, председатель Комитета по делам записи актов гражданского состояния Санкт-Петербурга.
